Интервью с Аркадием Викторовичем Брызгалиным – руководителем группы компаний «Налоги и финансовое право»
Редакция журнала
«Налоги и финансовое право»: Аркадий Викторович, могу предположить, что Вы, являясь вот
уже более 10 лет членом Экспертного Совета (советником) Уральского института
регионального законодательства и занимаясь экспертизой фискальных законов Свердловской
области,
имеете свою позицию по многим вопросам регионального налогообложения. Ведь
именно через Вас вот уже много лет проходят десятки законодательных актов
Свердловской области по поводу налогов и бюджетного процесса.
А.В. Брызгалин: Да, вы правы. С 2000 года я на
постоянной основе участвую в экспертизе и обсуждении законодательных актов
Свердловской области, связанных с региональным налогообложением и бюджетом. За
эти годы у меня накопилось очень и очень много материала и практики по
вопросам, требующим своего законодательного разрешения. Кроме того, я наблюдал
развитие законодательства о региональных налогах в динамике, что дает мне
возможность сравнить региональное законодательство о налогах на разных
исторических отрезках времени. Это позволяет более отчетливо видеть ту
проблематику, которая складывается вокруг региональных налогов.
Тем более что, не побоюсь этого громкого заявления, но
региональными налогами ни правовая, ни экономическая наука почти и не занимаются.
Есть несколько эпизодических работ, но серьезных исследований по этой теме, как
мне кажется, нет. Была вот в 2006 году неоднозначная монография М.Ю. Березина,
который попытался на экономико-правовом уровне проанализировать этот
серьезнейший элемент налоговой системы России,
но после этого практически ничего.
РЖ «НФП»: И много этих проблем? На что они влияют?
А.В.Б.: В первую
очередь хотелось бы отметить, что в настоящий момент каких-либо принципиальных
или антагонистических проблем в этой сфере нет. Та модель, которая была
сформулирована федеральным законодателем в отношении регионального налогообложения
и законодательно закреплена им в конце 90-х годов в Налоговом кодексе РФ,
оказалась достаточно оптимальной и в данный момент нормально функционирует.
Модель эта достаточно проста и наглядна. Я бы тут отметил
некую трехмерность, так как есть федеральные налоги и сборы, которые формируют
основную, подавляющую часть доходов бюджетной системы России. Часть этих
доходов перераспределяется (или прямо через закрепленные доли налогов, или
косвенно – через трансферты) в пользу субъектов РФ.
В то же время регионы имеют немного своих собственных доходов, поступающих от двух региональных
налогов – налога на имущество организаций и транспортного налога. Правда,
в систему регионального налогообложения включается еще и налог на игорный
бизнес, однако в настоящий момент, т.е. после фактического запрета игорного
бизнеса в России, говорить серьезно о бюджетных доходах от налога на игорный
бизнес просто не приходится ввиду их мизерности. Поэтому весь свой анализ я
провожу, игнорируя этот налог.
Также есть такой фрагмент современной налоговой модели, как
местное налогообложение, которое состоит из двух налогов (налог на имущество
граждан и земельный налог).
Именно эта трехмерная, как я уже сказал, модель
налогообложения, изложенная здесь несколько в упрощенном варианте, и отображает
ту конструкцию современной российской налоговой системы, которая нашла своё
нормативное закрепление в НК РФ и успешно функционирует уже на протяжении более
чем 10 лет. Почему я даю именно такую оценку – «успешно»? Да потому, что
современная российская налоговая система выполняет свою главную функцию – фискальную.
Однако время на месте не стоит, все меняется,
поэтому, отмечая положительные аспекты современной налоговой системы, говорить
о том,
что в сфере регионального налогообложения «проблем вообще не существует», было бы,
наверно, излишне оптимистичным.
РЖ «НФП»: Но ведь эта модель сложилась не сразу, она
формировалась с начала 1990-х годов?
А.В.Б.: В том-то
и дело, что нынешняя модель российских налогов была своеобразной реакцией на те
процессы, которые имели место в 90-е годы, поэтому и формировалась она под
воздействием тех конкретных социально-экономических процессов, которые имели
место именно в тот период времени. Основными характеристиками такого элемента
российской налоговой системы, как региональное налогообложение в 1990-е, можно
назвать эклектичность, непоследовательность, противоречивость, конфликтность.
Более того, следует признать, что многие регионы новой России в те годы
оказались просто не готовы к новым полномочиям в налоговой сфере, что создало
условия для произвола и злоупотреблений как со стороны субъектов РФ, налоговых
органов, так и налогоплательщиков.
Кроме того, на формирование налоговой модели существенно
повлиял и политический аспект, связанный с выстраиванием в начале 2000-х годов
так называемой «вертикали власти». Поэтому нет ничего удивительного, что российские
власти, осуществляя реформу налогообложения конца 1990-х (посредством принятия
части I НК РФ и
соответствующих глав части II
НК РФ), не обошли стороной и принципиальные вопросы региональных налогов.
РЖ «НФП»: Аркадий
Викторович, боюсь,
что здесь надо подробнее изложить, что конкретно влияло более 10 лет на
создание нынешней налоговой системы…
А.В.Б.: Вы
абсолютно правы. Для того, чтобы понять современные проблемы регионального
налогообложения вообще и регионального законодательства о налогах в частности,
необходимо ответить на вопрос: «В чем же выразилась реформа регионального
налогообложения конца 1990-х годов?»
Во-первых, был существенно сокращен перечень региональных
налогов.
Если в Законе РФ от 27 декабря 1991 года № 2118-I «Об основах налоговой
системы в РФ» (в последние годы его действия) было предусмотрено восемь видов
региональных налогов и сборов, то в первоначальной редакции ст. 14 НК РФ
«Региональные налоги и сборы» (т.е. на 1 января 1999 года) их уже было семь
(фактически шесть, т.к. региональные лицензионные сборы так и не были введены),
а через некоторое время к 2005 году ст. 14 НК РФ была изложена в новой
редакции, и региональных налогов (уже без всяких сборов) осталось всего три.
С учетом же того, что, как я уже говорил раньше, через некоторое время значение
налога на игорный бизнес фактически сошло на нет, в настоящее время можно
говорить только о двух реально действующих налогах.
Во-вторых, перечень региональных налогов стал иметь закрытый
характер. Конечно же, объективности ради надо отметить, что Конституционный суд
РФ еще и до принятия НК РФ неоднократно формулировал свою правовую позицию о
том, что перечень региональных налогов является закрытым, что лишает субъекты
РФ права устанавливать налоги, не предусмотренные законодательным актами.
Однако нормативно такое положение было закреплено только в НК РФ.
РЖ «НФП»: Так и не только в те года шли поправки, и,
насколько я помню, в прошлом году регионы вновь подвергались некоторому изъятию
налоговых полномочий…
А.В.Б.: Вы правы.
Но я продолжу. В-третьих, наступление на полномочия регионов в области
регулирования отношений регионального налогообложения продолжается и до настоящего
времени. Так, всего год назад, в середине 2010 года федеральный законодатель
ограничил полномочия субъектов РФ по установлению налоговых ставок, порядка и
сроков уплаты региональных налогов.
Однако по прошествии 10 лет функционирования современной налоговой
системы возникают следующие вопросы:
·
насколько оптимальна данная модель на данном
временном отрезке?
·
отвечает ли она современным условиям, насколько
она оптимальна и эффективна?
·
способствует ли она задачам
социально-экономического развития страны?
И в данном случае вынуждены констатировать, что
проблем накопилось за эти 10 лет немало, и все они требуют своего разрешения.
Ведь мы привыкли к лозунгу о том, что «Россия
сильная регионами», «Сильные регионы – сильная Россия», а вот если
взглянуть на налоговую систему
России со стороны, создается впечатление, что в налогах наши
субъекты РФ как дети малые и неразумные. А ведь очевидно, что потенциал регионального
налогообложения недооценен.
РЖ «НФП»: Вы о правовых или экономических проблемах?
А.В.Б.: А они
очень тесно связаны. В первую очередь, на что я хотел бы обратить внимание –
это на низкое значение региональных налогов в бюджетной сфере. Если проанализировать
результативность региональных налогов, то становится очевидным, что среди двух
реально действующих региональных налогов более или менее полноценным (уж простите за такое слово) является только налог на
имущество организаций.
Вот данные по бюджету Свердловской области за 2011 год: из
более чем 117 млрд. бюджетных доходов областного бюджета налог на имущество
организаций составляет порядка 14 млрд. руб., или 12% от бюджетных доходов. В
то же время транспортный налог составляет порядка 2,4 млрд. рублей, или всего 2%.
В
бюджете г. Москвы на 2011 год эти цифры еще более
показательны: в бюджетных доходах г. Москвы налог на имущество организаций
составляет 6%, транспортный налог – меньше 1% (и это в самом дорогом и богатом
регионе РФ).
Отсюда вывод – при таких показателях роль
региональных налогов становится какой-то символической, как некий атрибут федерализма.
Поэтому возможности через налоги влиять на инвестиционный климат крайне
ограниченны.
РЖ «НФП»: Да уж, с такими показателями влиять на
что-то достаточно трудно…
по исчислению и уплате этих налогов, на налоговый учет, на
налоговый контроль и прочее. Также необходимо учитывать, что в процесс сбора
региональных налогов вовлечено множество иных государственных органов, коих
можно насчитать более десятка: Росреестр, БТИ, Минсельхоз, МЧС, ГИБДД,
Росавиация, Росморречфлот, Ространснадзор и др.
РЖ «НФП»: Получается один с сошкой и семеро с ложкой…
А.В.Б.: С учетом
данных обстоятельств представляется, что неоднократно поднимавшийся в прессе
вопрос об отмене транспортного налога не лишен смысла, т.к. можно предположить,
что государство затрачивает на сбор этого налога больше, чем поступает в
региональные бюджеты. Получается, что для государства выгоднее этот налог
вообще не взимать.
РЖ «НФП»: Действительно, в таких условиях так и
хочется сказать «такой налог нам не нужен».
А.В.Б.: Но и это
ещё не всё… Вот смотрите, в основу ныне существующей концепции регионального
налогообложения заложена идея о том, что регионы должны иметь равные
возможности по регулированию налоговых отношений. А разве это хорошо, что у
регионов равные права и очень узкий коридорчик в регулировании налоговых отношений?
Может быть, в конце 1990-х годов такой подход как
противодействие «бюджетным войнам» между субъектами РФ был оправдан. А в
настоящее время, когда экономика и мире существенно изменились? Может быть,
полномочия регионов следует в данном вопросе расширить существеннее?
РЖ «НФП»: А как же бюджетные войны, о которых Вы
только что говорили?
А.В.Б.: Да, мне
многие возражают на этот довод, приводя именно этот аргумент и говоря, что
«бюджетные войны» вспыхнут вновь, а регионы путем установления различных
налоговых льгот начнут «перетягивать» друг у друга налогоплательщиков.
Но, во-первых, с учетом положений действующего
законодательства о налогах и сборах такие возможности крайне ограничены.
А во-вторых, я спрошу: а что же здесь плохого? Что плохого в
том, что между регионами начнется здоровая конкуренция за налогоплательщика и
налоговые поступления? В конечном итоге выиграет-то экономика России. Я считаю,
что регионы должны бороться за инвесторов и налогоплательщиков так же, как
продавец борется за покупателя. Это хоть и образное сравнение, но ведь
очевидно, что налогоплательщики – это кормильцы регионов.
РЖ «НФП»: А разве налоговых льгот, которые ныне уже
установлены как НК РФ, так и региональными законам, недостаточно?
А.В.Б.: Кстати, о
налоговых льготах по региональным налогам. В настоящее время налоговые льготы –
это фактически единственный реальный инструмент регулирования налогов на
региональном уровне. Тем более что льготы по региональным налогам устанавливаются
двояко. Законодательство о налогах и сборах предусматривает налоговые льготы по
региональным налогам, предусмотренные нормами НК РФ (т.е. предоставленные на
федеральном уровне), и есть налоговые льготы, установленные субъектами РФ (т.е.
предоставленные на региональном уровне).
"… Требуется обеспечить эффективную децентрализацию
полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и местного
самоуправления. Созданные решением Президента РФ рабочие группы по правовым
вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного
самоуправления, по финансовым и налоговым вопросам, по межбюджетным отношениям
должны подготовить до конца текущего года предложения, предусматривающие в том
числе меры по увеличению доли доходов региональных и местных бюджетов в
структуре консолидированного бюджета РФ, соответствующие новому распределению
полномочий. При необходимости нужно внести изменения в структуру налоговой системы
и в бюджетное законодательство РФ…".
А от себя добавлю, что в тех условиях, в которых находится
сейчас региональное налогообложение, никакая модернизация экономики невозможна.
РЖ «НФП»: Но это все общие фразы. А конкретно, что
надо сделать в этой сфере?
А.В.Б.: Думаю,
что наши субъекты РФ уже достаточно доросли до предоставления им дополнительных
полномочий не только по вопросам установления налоговых льгот и налоговых
ставок по региональным налогам (что видится очевидным и первоочередным), но и
по федеральным налогам в части, зачисляемой в бюджет региона. В частности, в
настоящее время в соответствии с п. 1 ст. 284 НК РФ налоговая ставка
налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ,
может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков, но будет не
ниже 13,5%. Однако в данном случае думается, что предел понижения может быть
для регионов расширен, а кроме того, представляется возможным установить дополнительные
полномочия для субъектов РФ в части расширения возможностей при доступе
налогоплательщика к амортизационной премии (п. 9 ст. 258), что дает
возможность ставить вопрос о специальной региональной составляющей этой премии.
Также возможно в ряде случаев предоставить регионам возможность устанавливать
свои региональные льготы по налогу на прибыль организаций.
Также не вижу ничего невозможного в том, чтобы предоставить
субъектам РФ полномочия по установлению особых региональных вычетов по НДФЛ,
который, хотя и является федеральным налогом, но вот уже на протяжении
нескольких лет полностью зачисляется в региональный бюджет. В частности,
учитывая большой разброс по регионам цен на жилье, представляется возможным
предоставить право регионам самостоятельно устанавливать налоговый вычет при
приобретении жилья налогоплательщиками.
С 2008 года раздаётся справедливая критика федерального
законодателя, который, предоставив возможность установления пониженных ставок
по УСН для налогоплательщиков, применяющих систему «доходы минус расходы», «забыл» тех налогоплательщиков, которые,
находясь на УСН по системе «доход», до сих пор не имеют возможности снижения
фиксированной ставки 6%.
Также представляется возможным расширение полномочий субъектов
РФ по таким специальным налоговым режимам, как УСН на основе патента, а также
ЕНВД.
Еще один шаг – это придание региональным налогам
целевого характера. Да, да, хотя это и противоречит теории налогового права, я
не вижу ничего плохого в целевом характере региональных и местных налогов. Чем
же это плохо? Разве лучше, когда мои налоги обезличиваются, и я не знаю, куда
они идут, куда тратятся? Я как налогоплательщик должен хотя бы приблизительно
знать, куда идут мои налоги. Причем как можно конкретнее.
Еще более или менее понятна некая обезличенность налоговых
платежей на уровне федерального бюджета (взять, к примеру, секретные статьи
военного бюджета России). А на уровне регионов-то, тем более муниципалитетов,
какие могут быть секреты?
И здесь возникают вопросы, связанные уже с теорией
налогового права, в частности: что есть налоговая льгота вообще? Что есть
«отдельные категории налогоплательщиков» (ст. 56 НК РФ)? Можно ли рассматривать
в качестве налоговой льготы «дифференцированные налоговые ставки»?
Еще одной проблемой, о которой всё больше говорят в прессе,
стал вопрос о мониторинге эффективности налоговых льгот. Об этом, в частности,
говорится в Основных направлениях налоговой политики РФ на 2012 год и на
плановый период 2013 и 2014 гг.
РЖ «НФП»: А кто проверяет правильность применения
налоговых льгот по региональным налогам?
А.В.Б.: Вы
задаете очень важный вопрос. Ведь посмотрите, на региональном уровне налоговые
льготы предоставляются субъектами РФ, а налоговый контроль за обоснованностью
применения этих налогов осуществляют государственные органы федерального уровня –
налоговые органы. И в ряде случаев подходы к толкованию оснований и порядка
предоставления налоговых льгот со стороны налоговых органов расходятся с теми
целями и задачами, которые ставятся непосредственно самими субъектами РФ.
РЖ «НФП»: То есть тут целый комплекс проблем – и
экономических, и юридических?
А.В.Б.: Именно
так, ведь, говоря о том, что в сфере правового регулирования регионального
налогообложения накопилось множество проблем, нельзя не обратить внимание на
вопросы технико-юридического характера.
Вот только несколько проблем, которые в последнее время
возникают в практике применения законодательства о налогах и сборах.
Первое. Может ли
субъект РФ вообще не вводить на своей территории региональный налог или
отменить уже введенный налог?
Второе. В
соответствии со ст. 16 НК РФ информация и копии законов о региональных
налогах должны направляться в Минфин РФ и ФНС РФ. Однако проблема в том, что
данная статья… не применяется. Какого-то единого информационного ресурса, из
которого бы российский (да и иностранный) налогоплательщик мог узнать об
условиях регионального налогообложения, нет. Таким образом, создается
парадоксальная ситуация, когда в условиях федеративного государства
хозяйствующие субъекты не могут получить официальной информации о порядке
налогообложения на той или иной территории.
Третье. Как
продолжение предыдущего положения необходимо отметить проблемы самого принятия
региональных законов о налогах. Как правило, в каждом субъекте РФ по поводу
каждого налогового платежа принимается самостоятельный закон. В этот же закон
регулярно вносятся поправки, изменения и дополнения. В результате, по истечении
некоторого времени мы получаем достаточно громоздкий документ, в котором даже
специалисту трудно разобраться. Так, например, в Закон Свердловской области от
27 ноября 2001 года № 35-ОЗ «Об установлении на территории Свердловской
области налога на имущество организаций» более чем за 8 лет его действия было
внесено 8 поправок, которые до неузнаваемости изменили внешний вид закона. В настоящее
время закон представляет собой некое «лоскутное одеяло» с запутанной
нумерацией, дополнительными абзацами, с разбросом взаимосвязанных норм по всему
тексту акта.
Таким образом, представляется возможным обсудить вопрос о
том, чтобы в целях процессуальной экономии возможно было бы иметь один
региональный закон, который бы комплексно, логично по структуре и оптимально
регулировал весь комплекс налоговых отношений, находящийся в компетенции
субъекта РФ (как в части непосредственно региональных налогов, так и по другим
вопросам).
РЖ «НФП»: Какие же пути решения этих проблем Вы
видите?
А.В.Б.: Сама
жизнь и социально-экономическая ситуация в России поставили вопрос о расширении
полномочий субъектов РФ в финансовой и налоговой сферах. Не случайно в
Бюджетном Послании на 2012 год, сделанном Президентом РФ Д.А. Медведевым 29
июня 2011 года, о децентрализации финансовых полномочий было сказано трижды. В
частности, Президент по этому поводу сказал следующее:
РЖ «НФП»: Действительно оригинально…
А.В.Б.: Но и это
еще не всё. Думаю, что на региональном уровне очень эффективной будет такая
налоговая льгота, как «вычет из налогового оклада», когда сумма налога,
причитающаяся уплате в бюджет, уменьшается на особые перечисления, сделанные
налогоплательщиком. Что если представить налогоплательщику список: вот тебе
перечень расходов регионального (или местного) уровня, хочешь плати в бюджет,
хочешь – перечисли на определенную конкретную цель. Такие льготы могут
иметь временный характер, ежегодно обновляться, но мне кажется – это действительно
стимул платить налоги, такими льготами можно стимулировать многие процессы, в
том числе и инвестиции, которых так не хватает современной России.
Надо давать больше возможностей налогоплательщикам
определять самим, без мудрых подсказок, куда им вкладывать свои деньги.
РЖ «НФП»: То есть опять реформа?
А.В.Б.: А что тут
такого страшного? Пусть будет реформа. Другое дело, что наши налогоплательщики
слово «реформа» после затянувшейся на 10 и более лет налоговой реформы
воспринимают негативно. Привыкли за многие годы, что реформы – это, в
первую очередь, новые проблемы. В мутных водах реформ налоговые органы ловят
свою маленькую рыбку в виде претензий, недоимок и штрафов.
Но, с другой стороны, вместе с расширением налоговых и
бюджетных полномочий субъектов РФ в налоговой сфере, предостерегаем от необдуманных
радикальных шагов, которые не будут иметь позитивного результата. Речь идет, в
частности, о предложениях заменить НДС неким региональным налогом с продаж, а
также о введении порядка перечисления налоговыми агентам удержанного с налогоплательщиков-физлиц
НДФЛ не по месту их работы, а по месту их проживания. Но это тема отдельного
анализа.
Но в любом случае, я думаю, что региональное налогообложение
должно играть более серьезную и весомую роль в финансовой системе страны. А
постепенное и последовательное решение тех проблем, которые я здесь озвучил,
будет способствовать укреплению экономики России.
Интервью подготовлено редакцией
журнала «Налоги и
финансовое право»,
октябрь 2011 г.