В нашем Издательстве "Налоги и финансовое право" вышла книга "Страховые взносы в 2012 году". Ниже публикую свою вступительную статью.
Страховые взносы в 2012 году.
/ Под ред. к.ю.н. А.В. Брызгалина. —
Екб.: Издательство «Налоги и финансовое право», М.: Издательство «Омега-Л», 2012. —
156 с.
Вместо предисловия
1. Итоги замены ЕСН на страховые взносы
2010 год в истории российского налогообложения был
ознаменован достаточно громкой, но довольно неоднозначной налоговой
реформой – единый социальный налог (далее
по тексту – ЕСН) был заменен страховыми взносами, причем замена эта
сопровождалась сменой не только режима правового регулирования (с налогового на
страховой), но и банальным повышением ставок с 26%[1]
до 34%[2].
Как было объявлено властями, главными задачами таких
преобразований являлись сокращение дефицита Пенсионного фонда России, улучшение
администрирования сбора платежей, ликвидация межведомственных противоречий
между налоговыми органами и органами внебюджетных фондов.
Основными вехами такой реформы стали принятие Федерального закона
от 24 июля 2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд
социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования», а также Федерального закона от 24 июля 2009 года № 213-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими
силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в
связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд
РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного
медицинского страхования».
Еще на стадии
принятия вышеуказанных законодательных актов многие авторы высказывали мнение
об ошибочности подобных мероприятий, о нецелесообразности замены ЕСН на
страховые взносы. Тем не менее, реформа была проведена.
По прошествии нескольких лет действия нового порядка
формирования пенсионных и социальных прав застрахованных граждан выяснилось,
что опасения экспертов были не напрасны. Так, уже по итогам 2010 и 2011 годов
Министерство финансов РФ (далее по тексту –
Минфин РФ) и Министерство экономического развития РФ (далее по тексту – Минэкономразвития РФ) признали, что замена
ЕСН на страховые взносы с повышением
«эффективной» ставки привела к сокращению
всех макроэкономических показателей, связанных с фондами оплаты труда. Несмотря
на устойчивый рост в 2011 году практически всех макроэкономических показателей
России, только показатель «доходы населения» не дал ожидаемых темпов роста, а в
каких-то аспектах показал даже снижение.
Так, по оценке аналитиков Минэкономразвития, фонд заработной
платы в 2011 году оказался ниже прогнозируемого, а прямые потери бюджетов
субъектов РФ по «недосбору» налога на
доходы физических лиц (далее по тексту –
НДФЛ) составили порядка 17 млрд. руб. Вместе с тем, по предварительным
данным Росстата, фонд заработной платы немного превысил уровень, который был
заложен в бюджет, вместе с тем его доля в ВВП за год снизилась на 2%.
Еще немного цифр: по оценкам некоторых экспертов, в связи с
повышением налоговой нагрузки и выводом в связи с этим части фонда оплаты труда
в «теневой» сектор внебюджетные фонды недосчитались 281 млрд. руб., а НДФЛ
«недособрали» еще на сумму 110,8 млрд. руб. При этом, если бы доля зарплат, с
которых платятся социальные платежи, и их собираемость хотя бы остались на
уровне 2010-2011 годов (про рост и речи не идет), то внебюджетные фонды
получили бы больше на 370 млрд. руб.
В общей сложности, по подсчетам экспертов, потери бюджетной
системы из-за поднятия ставок составили около 780 млрд. руб. (!), а это почти
20% доходов внебюджетных фондов. По данным Росстата, в последние три года доля
высоких зарплат в совокупном зарплатном фонде не менялась, т.е. распределение
заработных плат и, соответственно, база для исчисления взносов осталась таким
же, как до реформы ЕСН. В 2011 году 84,3% заплат подпадали под уплату взносов
полностью, остальные частично. В итоге получилось, что власти не только не
собрали больше (а ведь именно для этого поднимали ставки), а еще и потеряли то,
что собирали ранее.
Данные последствия были ожидаемыми, т.к.
основная нагрузка от повышения фискального бремени на фонд оплаты труда
пришлась непосредственно на малый бизнес, который более лабилен, что позволило
ему для целей сохранения конкурентных преимуществ и нормы прибыли применить те
или иные методы «налоговой оптимизации». Например, согласно данным Общественной Российской организации «Деловая Россия» с октября
2010 года по май 2011 года порядка 40% бизнесменов перешли на «серые» схемы
оплаты труда[3].
И в этом нет ничего удивительного – «сила действия
равна силе противодействия». Было бы более чем наивно (если не сказать, глупо)
ожидать, что попытки отъема внушительной части прибыли малого бизнеса не
приведут к ответной реакции. Кстати, «искушения» налоговой оптимизации не
избежали представители не только малого, но и среднего и даже крупного бизнеса.
Повышение ставки заставляет предпринимателей искать пути
оптимизации. Некоторые стали дробить свой бизнес, превращая его в малый, для
того чтобы получить право на применение льготного тарифа[4],
а кто-то просто сделал ставку на зарплату в «конвертах».
Столкнувшись с подобной реакцией бизнеса (а также учитывая
предвыборную специфику второй половины 2011 года), власти вновь попытались
«перестроиться», в связи с чем общий совокупный размер страховых взносов на
2012-2013 гг. был понижен с 34% до 30%, зато на сумму доходов свыше
512 тыс. руб. был установлен особый тариф в размере 10%[5].
Фактически фискальная нагрузка не была снижена, а была
перераспределена на крупный бизнес путем введения регрессивной шкалы страховых
взносов[6].
Рисунок 1.
Динамика роста предельной величины базы для начисления страховых взносов за
период 2010-2012 годов.
Однако представляется, что вышеуказанные шаги также не
принесут ожидаемого результата. Во-первых, фискальная нагрузка на малый бизнес
по-прежнему остается запредельно высокой (напомню, что ранее ставка страховых
взносов для малого бизнеса составляла 14%, поэтому снижение нагрузка с 34% до
30% не имеет практически никакого значения).
Рисунок 2. Рост
общего тарифа страховых взносов для всех категорий страхователей.
Во-вторых, пополнение внебюджетных фондов за счет средств
крупного бизнеса также может вызвать «обратную реакцию». Как пишет по этому
поводу В.С. Назаров, руководитель научного направления Института им. Е.Т.
Гайдара: «Если раньше высокие ставки
загоняли в тень малый бизнес, где уровень зарплат невысок, то сейчас
правительство будет дискриминировать отрасли с высокими зарплатами. Мы наносим
удар по айтишникам, финансовому сектору. Мало того, что решение плохо само по
себе, но еще хуже, что решения постоянно меняются»[7].
Кроме того, такие кардинальные изменения подрывают
стабильность коммерческой деятельности, провоцируют уход «в тень», способствуют
снижению предпринимательской активности. Тогда как именно стабильность
налоговой нагрузки содействует развитию любой категории предпринимательства,
позволяет с большей точностью прогнозировать денежные потоки.
К сожалению, на момент подготовки настоящего издания вопрос
о размере страховых взносов с 2014 года находился в дискуссионном поле. Однако
хочется надеяться, что негативные уроки от необдуманных действий властей по
произвольному и ничем не обоснованному повышению фискальной нагрузки будут
учтены в будущем и ошибки не будут повторяться.
2. Почему малый бизнес должен платить страховых взносов меньше, чем крупный?
Как уже было отмечено выше, неуклюжие действия властей, выразившиеся
в более чем двукратном повышении фискальной нагрузки на фонд оплаты труда для
малого бизнеса привели к ответной реакции. И действительно, наивно и
политически недальновидно было бы предполагать, что повышение совокупной ставки
страховых взносов с 14% до 34% оставит малый бизнес равнодушным и безучастным и
повлечет за собой только соответствующее повышение собираемости отчислений. В этой связи вспоминается знаменитая «налоговая
таблица умножения Джонатана Свифта»[8],
который писал: «Дважды два в налогах вовсе не означает, что окажется
обязательно четыре, вполне можно при этом получить единицу»[9].
Представляется, что власти не учли одного немаловажного
обстоятельства – ранее действующая совокупная ставка ЕСН в размере 14% является
не льготной, а естественной, необходимой для существования малого бизнеса как
такового. Остается только недоумевать, как подобные элементарные положения
оказались за гранью понимания наших властей.
Может быть кто-то попробует возразить: «Позвольте, а почему
«простой человек», не работающий в сфере малого предпринимательства, должен
платить для обеспечения своих пенсионных и иных социальных прав граждан 34%, а
лица, занятые в малом бизнесе, только 14%? Хотя пенсионное и иное социальное
обеспечение для тех и других находятся на равном уровне. Разве это справедливо?»
Ответ представляется хоть и неочевидным, но тем не менее…
Во-первых, уплачивают страховые платежи не физические лица,
занятые в том или ином виде бизнеса, крупном или малом, а работодатель, поэтому
та или иная фискальная нагрузка ложится не на физических лиц, а именно на
соответствующий вид бизнеса. Поэтому говорить о справедливости в отношении
схемы «разные ставки для разных физических лиц» в крайней степени некорректно.
Во-вторых, с экономических позиций представляется очевидным,
что для разных видов бизнеса вполне возможно применение дифференцированного
подхода при определении размера фискальной нагрузки. Ведь очевидно, что у
крупного бизнеса намного больше возможностей нести более высокую фискальную
нагрузку, чем у малого. Если обосновать подобную «фискальную» разницу, то
условно можно сказать, что малый бизнес больше зависит от своих потребителей,
чем крупный бизнес, который, кстати, имеет все возможности для того, чтобы
диктовать свои условия для потребителей (даже при отсутствии монопольного положения
на рынке).
В-третьих, представляется, что при возложении на малый
бизнес такой же фискальной нагрузки как и на крупный бизнес, может создаться
ситуация, когда государство рискует вообще с малого бизнеса «ничего не
получить». Подобные настроения, кстати, присутствуют у некоторых представителей
малого бизнеса, раздосадованных отсутствием должной поддержки со стороны
государства, а также возмущенных непоследовательной налоговой политикой
государства.
Уже давно пора понять, что малый бизнес имеет достаточно
низкий уровень фискального потенциала. Основная функция малого бизнеса в
обществе – это не «наполнение бюджетов» (хотя надо признать, что во многих
развитых странах мира, в которых малый бизнес имеет очень твердые позиции в
экономике, налоговая составляющая его также становится немаловажной), а в
первую очередь обеспечение занятости населения.
3. К вопросу об администрировании страховых взносов
Другой вопрос, который нельзя оставить без внимания, это администрирование
страховых взносов.
Федеральным законом от 24 июля 2010 года № 212-ФЗ
администрирование страховых взносов передано от налоговых органов территориальным
органам Пенсионного фонда и Фонда социального страхования (далее по тексту – ФСС). Таким образом, вместо одной
контролирующей структуры – органов ФНС, ранее осуществлявших контроль за
взиманием ЕСН, появилось сразу две дополнительных контролирующих структуры, которые
в настоящее время и осуществляют прием отчетности по страховым взносам,
контроль за правильностью их исчисления и уплатой, проводят камеральные и
выездные проверки, взыскивают неуплаченные взносы и пени, а также имеют
полномочия по привлечению виновных лиц к соответствующим видам финансовой
ответственности.
С одной стороны, новый порядок можно назвать упрощенным по
сравнению с ранее действовавшим, т.к. ранее, кроме отчетности по ЕСН,
предоставляемой в налоговые органы, его плательщики отчитывались в
«дополнительном» порядке и перед ПФР и ФСС. В настоящее же время налоговые
органы из состава получателей отчетности исключены. Однако стремление
«упростить» порядок администрирования столкнулось с новыми проблемами.
Дело в том, что с переходом на новую систему
администрирования страховых взносов налоговые органы были обязаны провести
сверку реестра страхователей с иными базами налоговой службы: единым государственным
реестром юридических лиц, единым государственным реестром индивидуальных
предпринимателей. Также в обязанности налогового органа входило передать в ПФР
и ФСС все данные о задолженности по страховым взносам. Однако такая сверка
данных выявила ряд негативных моментов, а именно то, что часть данных
страхователей оказалась утерянной. Данное обстоятельство спровоцировало новый
вид судебных споров[10].
Как указал бывший глава фонда социального страхования Сергей
Калашников для журнала «Время новостей»:
«Не менее интересный момент заключается в том, что
налоговая служба предоставляет свою информацию бесплатно только органам
государственной власти, местного самоуправления и Банку России. Налоговики не
рассматривают ФСС в качестве государственной структуры и поэтому требуют от нас
плату за свои сведения»[11].
Однако не менее парадоксальным является то, что
государственные властные полномочия налоговой службы по осуществлению
мероприятий контроля за уплатой страховых взносов переданы негосударственной
структуре – внебюджетным фондам, со всеми правами и обязанностями.
Фактически положения по ЕСН переведены в отдельный закон – Закон
№ 212-ФЗ, без изменения сущности, только с новой терминологией.
Подводя итог, можно сделать вывод: проведенная реформа не
дала ожидаемых результатов, а в ряде случав, наоборот, создала новые проблемы.
Представляется, что в 2012 и 2013 гг., т.е. в период, когда новый состав
Правительства РФ будет обсуждать вопросы продолжения реформирования сферы
взимания страховых взносов с 2014 года, необходимо учесть негативный опыт
прошлых лет и обратить свой взор не только на проблему размера совокупной
ставки страховых взносов, но и озаботиться вопросами нового администрирования
этой сферы.
Генеральный директор
Группы компаний
«Налоги и финансовое право»
А.В.
Брызгалин
[1]
Показатель совокупной ставки страховых взносов на 2010 год.
[2]
Показатель совокупной ставки страховых взносов с 2011 год.
[3] www.nalog-briz.ru
[4] Для
предприятий малого бизнеса ставка в 2010 году установлена 14%, в 2011 повышена
до 26%.
[5]
Федеральный закон от 3 декабря 2011 года № 379-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты РФ по вопросам установления тарифов страховых
взносов в государственные внебюджетные фонды».
[6]
Интересно отметить, что неудачность законодательного решения о замене ЕСН
страховыми взносами стала очевидной уже в первые месяцы после начала реформы.
Поэтому неслучайным представляется то обстоятельство, что о пересмотре принятых
решений власти стали говорить в первые же дни 2011 года.
[7] www.pda.rbcdaily.ru
[8]
Джонатан Свифт (1667-1745) – английский политический деятель, писатель,
автор книги «Путешествия Гулливера».
[9]
Знаменитая «налоговая таблица умножения Джонатана Свифта» была сформулирована
им в 1725 году после введения правительством Англии непомерно высоких таможенных
тарифов на вино и шелк. Власти не прислушались к замечаниям выдающегося
писателя, и через некоторое время бюджетные доходы не то что не выросли, а
резко упали.
[10] Постановление
ФАС МО от 14.03.2012 № А40-52475/11-129-229; Постановление ФАС ВСО от
21.12.2011 № А33-4077/2011.
[11] www.vremya.ru