 |
| ГосДума, г. Москва |
Я по поводу этого проекта говорил и говорю, что он подготовлен дилетантами от налогов и для "борьбы" как таковой бесполезен, хотя для нормальных налогоплательщиков проблем создаст может немерено.
Сегодня публикую текст Заключения, чтобы каждый мог ознакомится с ним лично, тем более, что меня уже читатели спрашивали по этому поводу. Наше же Заключение по поводу этого недоднозначного проекта мы направили в ГосДуму еще на прошлой неделе.
Что же будет? Чем же это всё кончится?
Проект
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона № 196666-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям» (в части противодействия незаконным финансовым операциям), внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)
Рассмотрев указанный законопроект, Комитет по бюджету и налогам отмечает следующее.
Настоящим проектом федерального закона предусматривается внесение в отдельные законодательные акты Российской Федерации изменений, направленных, по мнению автора законодательной инициативы, на создание условий для предупреждения, пресечения и выявления незаконных финансовых операций, в том числе с использованием фирм-однодневок, схем уклонения от уплаты налогов и таможенных платежей.
Законопроектом, в частности, предлагается:
1) дополнить Закон Российской Федерации от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» (далее - Закон «О налоговых
органах Российской Федерации») нормой, предоставляющей налоговым органам право предъявлять в суде иски о взыскании причиненных Российской Федерации убытков и привлечении к субсидиарной ответственности учредителей, собственника имущества юридического лица, а также и других лиц, которые давали обязательные для этого юридического лица указания (или иным образом определяли его действия), повлекшие возникновение таких убытков в связи с неуплатой обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации и (или) неисполнением денежных обязательств перед Российской Федерацией;
органах Российской Федерации») нормой, предоставляющей налоговым органам право предъявлять в суде иски о взыскании причиненных Российской Федерации убытков и привлечении к субсидиарной ответственности учредителей, собственника имущества юридического лица, а также и других лиц, которые давали обязательные для этого юридического лица указания (или иным образом определяли его действия), повлекшие возникновение таких убытков в связи с неуплатой обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации и (или) неисполнением денежных обязательств перед Российской Федерацией;
2) дополнить Федеральный закон от 12.08.1995 №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности) нормами, предусматривающими право уполномоченных органов в процессе реализации этой деятельности до возбуждения уголовного дела осуществлять на основании решения суда доступ к информации, содержащей банковскую тайну, в т.ч. к информации о счетах и вкладах физических лиц;
3) внести в статью 86 Налогового кодекса поправки, устанавливающие обязанности банков по сообщению в налоговый орган информации в отношении физических лиц: об открытии или о закрытии ими счетов, вкладов (депозитов), об изменении реквизитов счетов, вкладов (депозитов), а также по выдаче налоговым органам справок о наличии счетов, вкладов (депозитов) в банке и (или) об остатках денежных средств на счетах, вкладах (депозитах), выписок по операциям на счетах, по вкладам (депозитам) физических лиц.
Одновременно в статью 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» вносятся изменения, предусматривающие обязанность кредитных организаций по выдаче налоговым органам справок по счетам и вкладам физических лиц, о сообщении им информации об открытии или о закрытии счетов, вкладов (депозитов), об изменении реквизитов счетов, вкладов (депозитов) физических лиц, о предоставлении права или его прекращении у физических лиц на использование корпоративных электронных средств платежа для переводов электронных денежных средств.
Кроме того, поправкой в указанную статью перечень органов, которым кредитные организации обязаны выдавать справки по операциям и счетам юридических лиц, индивидуальных предпринимателей дополняется таможенными органами;
4) поправкой в статью 23 Налогового кодекса на налогоплательщиков возложить новую обязанность - получать от организаций почтовой связи почтовые отправления налоговых органов по адресу организации, указанному в Едином государственном реестре юридических лиц (далее – ЕГРЮЛ). Одновременно налоговым органам в случае возврата организацией почтовой связи такого почтового отправления предоставляется право приостановления операций по счетам налогоплательщика-организации в банке;
5) поправкой в статью 31 Налогового кодекса предоставить налоговым органам новое право: определять подлежащие уплате в бюджет (возмещению из бюджета) суммы налогов без учета результатов сделок, совершенных с целью занижения сумм налогов участниками сделки, не выполняющими в этой сделке никаких функций из-за отсутствия необходимых условий для достижения результатов соответствующей экономической деятельности (отсутствие управленческого и технического персонала, основных средств, производственных активов, складских помещений, транспортных средств);
6) поправкой в статью 49 Налогового кодекса предоставить налоговым органам возможность взыскания налогов и сборов, обязанность по уплате которых возникла у ликвидационной комиссии после принятия решения о добровольной ликвидации организации, в соответствии с установленным статьями 46 и 47 Налогового кодекса порядком;
7) в статье 80 Налогового кодекса перечень случаев, в которых налогоплательщики должны представлять налоговые декларации в электронном виде, дополнить случаем - когда это предусмотрено частью второй Налогового кодекса. Одновременно в главу 21 части второй Налогового кодекса вносятся поправки, устанавливающие обязанность налогоплательщиков и иных лиц, не являющихся налогоплательщиками НДС, представлять налоговые декларации по налогу на добавленную стоимость (далее - НДС) в электронном виде независимо от численности работников и от категории налогоплательщика (организация, индивидуальный предприниматель);
8) поправкой в статью 88 Налогового кодекса значительно расширить права налоговых органов при проведении камеральной налоговой проверки налоговой декларации по НДС. Так, в случае выявления несоответствий и расхождений налоговому органу не только предоставляется право истребовать у налогоплательщика счета-фактуры, первичные документы и др., но и осуществлять следующие мероприятия налогового контроля: получение показаний свидетеля; осуществление осмотра территорий и помещений налогоплательщика; производство выемки документов и предметов; проведение экспертизы; привлечение специалиста; участие переводчика. Также предлагается расширить права налоговых органов в части количества истребуемых у налогоплательщиков документов при проведении камеральной налоговой проверки уточненной налоговой декларации, в которой уменьшены показатели по сравнению с ранее представленной, и налоговой декларации по налогу на прибыль организаций, в которой заявлены убытки;
9) уточнить норму, возлагающую на лиц, не являющихся налогоплательщиками НДС, обязанность по представлению в налоговый орган налоговой декларации по НДС в случае, если ими были выставлены счета-фактуры с выделением сумм НДС (при этом, представление налоговой декларации в указанном случае предусматривается в электронном виде). Одновременно предлагается распространить на указанных лиц ответственность, предусмотренную статьей 119 Налогового кодекса, за непредставление налоговой декларации;
10) уточнить порядок государственной регистрации юридических лиц в случае реорганизации с участием ликвидируемого лица, а также значительно дополнить перечень случаев отказа в государственной регистрации;
11) поправками в Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» предусмотреть:
ограничение для применения упрощенной процедуры таможенного оформления для уполномоченных экономических операторов в следующих случаях: если ввоз на территорию Российской Федерации товаров осуществляется из оффшорной зоны; если оплата ввозимых товаров осуществляется через оффшорную зону;
расширение перечня критериев системы управления рисками, применяемой таможенными органами для предотвращения нарушений таможенного законодательства (дополнительными рисками предлагается признавать нарушения, связанные: с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов с проведением финансовых операций с резидентами, зарегистрированными на территории оффшорной зоны; с невозвращением в крупном размере из-за границы средств в иностранной валюте, подлежащих обязательному перечислению на счета в уполномоченный банк РФ);
неприменение принципа выборочности форм и методов таможенного контроля на основе системы управления рисками в отношении декларантов, впервые осуществляющих декларирование товаров;
12) дополнить Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» нормой, направленной на обеспечение сохранности документов бухгалтерского учета при смене руководителя экономического субъекта (предлагается предусмотреть составление акта приема-передачи документов бухгалтерского учета). Одновременно предлагается ввести административную ответственность за несоставление такого акта.
Разделяя актуальность цели рассматриваемого законопроекта, Комитет отмечает наличие к нему целого ряда замечаний, носящих концептуальный характер.
1. Статьей 1 законопроекта предлагается поправка в Закон Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации», предусматривающая право налоговых органов предъявлять в суде иски о привлечении к субсидиарной ответственности учредителей, собственника имущества юридического лица, а также других лиц, которые давали обязательные для этого юридического лица указания, повлекшие убытки Российской Федерации в связи с неуплатой обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации и (или) неисполнением денежных обязательств перед Российской Федерацией.
Обращает на себя внимание широкий круг лиц, по отношению к которым налоговым органам предоставляется право предъявлять исковые требования. По мнению Комитета, предъявление указанных требований к данным категориям лиц может быть обоснованным только в том случае, если их действиями была вызвана несостоятельность (банкротство) юридического лица (исходя из положений соответствующей нормы статьи 56 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс). Однако автор законопроекта полагает возможным привлекать названных лиц к субсидиарной ответственности во всех случаях, когда их действия повлекли возникновение убытков в связи с неуплатой юридическим лицом обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации и (или) неисполнение денежных обязательств перед Российской Федерацией.
Результатом такого подхода может явиться возникновение риска привлечения к ответственности по долгам организации любого лица, причастность которого к управлению налогоплательщиком может быть доказана налоговыми органами (генерального директора, главного бухгалтера, мажоритарного акционера и т.д.).
Представляется совершенно очевидным, что последствиями реализации подобной законодательной меры явились бы заметное ухудшение делового климата в стране и сокращение притока инвестиций в ее экономику.
С учетом изложенного Комитет категорически возражает против принятия данной нормы.
2. Поправкой в статью 23 Налогового кодекса (пункт 1 статьи 7 законопроекта) предлагается возложить на налогоплательщиков новую обязанность - получать от оператора почтовой связи почтовые отправления налоговых органов по адресу организации, указанному в Едином государственном реестре юридических лиц (далее – ЕГРЮЛ).
Однако неисполнение или ненадлежащее исполнение налогоплательщиком указанной обязанности законопроектом не предлагается рассматривать в качестве налогового правонарушения, и, соответственно, ответственность за их совершение в рамках главы 16 «Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение» Налогового кодекса не устанавливается. Вместо этого, поправкой в статью 76 Налогового кодекса (пункт 4 статьи 7 законопроекта) налоговому органу предоставляется право приостанавливать операции организации по ее счетам в банке при возврате организацией связи почтового отправления налогового органа с отметкой об отказе организации от его получения либо об отсутствии организации по ее адресу, указанному в ЕГРЮЛ.
Комитет категорически возражает против принятия указанных поправок по следующим основаниям.
Реализация предлагаемых автором законопроекта мер открыла бы колоссальные возможности для злоупотреблений в отношении налогоплательщика. По существу, данной поправкой принятие налоговым органом решения по жизненно важному для налогоплательщика вопросу в значительной степени ставится в зависимость от качества работы ФГУП «Почта России», т.е. организации, не являющейся участником отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, взаимоотношения которой с налогоплательщиками и налоговыми органами регулируются исключительно Федеральным законом от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи». При этом не исключается ситуация, при которой налогоплательщик, располагающийся по адресу, указанному в ЕГРЮЛ, может не знать о факте возврата почтового отправления налогового органа. При таких обстоятельствах налогоплательщик будет лишен возможности представить налоговому органу доказательства, подтверждающие безосновательность приостановления операций по его счету.
Следует также иметь в виду, что отсутствие налогоплательщика по адресу, указанному в ЕГРЮЛ, само по себе не свидетельствует о невозможности связаться с ним по фактическому адресу его местонахождения (информация о котором, как правило, имеется в распоряжении налогового органа), и, соответственно, о его недобросовестности.
Таким образом, предлагаемая мера по предоставлению налоговому органу права приостанавливать в рассматриваемом случае операции по счетам в банке нарушает права налогоплательщика, фактически допуская возможность привлечения налогоплательщика к ответственности без наличия в его действиях вины и при этом лишая его возможности осуществить защиту своих прав с применением положений главы 15 Налогового кодекса.
Необходимо учитывать и тот факт, что незаконное приостановление налоговым органом операций по счету может привести к возникновению у налогоплательщика убытков, которые в соответствии с положениями статьи 35 Налогового кодекса будут подлежать возмещению за счет средств федерального бюджета.
При этом содержание рассматриваемой нормы не исключает возможности ее избирательного применения по отношению к отдельным налогоплательщикам, что может рассматриваться в качестве коррупциогенного фактора.
Кроме того, предлагаемая мера будет противоречить содержанию пункта 1 статьи 76 Налогового кодекса, который предусматривает применение приостановления операций по счетам в банке только для обеспечения исполнения решения о взыскании налога (сбора, пеней и (или) штрафа), обеспечения исполнения налогоплательщиком обязанности по представлению в налоговый орган налоговой декларации, а также в качестве обеспечительной меры, направленной на реализацию возможности исполнения решения налогового органа, вынесенного по результатам налоговой проверки.
Одновременно отмечается, что проектируемые нормы вступают в коллизию с положениями действующей редакции Налогового кодекса, согласно которым независимо от фактического получения корреспонденции документы считаются полученными налогоплательщиком по истечении шести дней после дня их отправки по почте заказным письмом.
Обращает на себя внимание и явное противоречие предлагаемых законопроектом новелл нормам Федерального закона «О почтовой связи». Так, согласно положениям статьи 19 указанного Закона получение почтовых отправлений по своему почтовому адресу рассматривается как право пользователей услуг почтовой связи, а не их обязанность. При этом пользователь услуг почтовой связи вправе отказаться от поступившего в его адрес почтового отправления.
3. Поправкой в пункт 1 статьи 31 Налогового кодекса (пункт 2 статьи 7 законопроекта) налоговым органам предоставляется возможность определять подлежащие уплате в бюджет суммы налога без учета результатов сделок, совершенных с целью занижения суммы налогов участниками сделки, не выполняющими в этой сделке никаких функций.
В предлагаемой новелле автор законопроекта предпринимает попытку законодательно закрепить судебную доктрину доказательства обоснованности возникновения налоговой выгоды, воплощенную в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2006 № 53 «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды». Вместе с тем, формулируя рассматриваемую норму, автор не учитывает позицию арбитражных судов, которые считают необходимым для квалификации полученной налогоплательщиком налоговой выгоды в качестве необоснованной учитывать и иные, помимо указанных в этой норме, обстоятельства осуществления сделки. В частности, указанное выше постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда к числу таких обстоятельств, в частности, относит следующие:
- невозможность реального осуществления налогоплательщиком соответствующих операций с учетом времени, места нахождения имущества или объема материальных ресурсов, экономически необходимых для производства товаров, выполнения работ или оказания услуг;
- учет для целей налогообложения только тех хозяйственных операций, которые непосредственно связаны с возникновением налоговой выгоды, если для данного вида деятельности также требуется совершение и учет иных хозяйственных операций;
- совершение операций с товаром, который не производился или не мог быть произведен в объеме, указанном налогоплательщиком в документах бухгалтерского учета.
Кроме того, существует целый ряд косвенных доказательств получения налогоплательщиком необоснованной налоговой выгоды: создание организации незадолго до совершения хозяйственной операции; взаимозависимость участников сделок; неритмичный характер хозяйственных операций; разовый характер операции; осуществление расчетов с использованием одного банка; использование посредников при осуществлении хозяйственных операций и т.д. Согласно позиции Высшего Арбитражного Суда, такие обстоятельства в совокупности и взаимосвязи с иными обстоятельствами, в частности, с приведенными выше, могут быть признаны обстоятельствами, свидетельствующими о получении налогоплательщиком необоснованной налоговой выгоды.
Исходя из изложенного возникает опасение, что, руководствуясь предлагаемой нормой, налоговые органы будут ориентироваться не на сбор комплекса доказательств, свидетельствующих о совершении налогоплательщиком незаконной финансовой операции, а на установление лишь одного, поименованного в данной норме обстоятельства - отсутствия необходимых условий для достижения результатов соответствующей экономической деятельности в силу отсутствия управленческого или технического персонала, основных средств, производственных активов, складских помещений, транспортных средств. В связи с этим представляется, что принятие рассматриваемой нормы в предлагаемой редакции окажет негативное влияние на эффективность деятельности налоговых органов в сфере противодействия незаконным финансовым операциям.
Следует также иметь в виду, что и в действующих условиях налоговые органы имеют возможность при определении налоговой базы не учитывать результаты мнимых и притворных сделок (коими по сути и являются сделки, обозначенные в рассматриваемой норме), которые недействительны независимо от признания их таковыми судом в силу положений статьи 166 Гражданского кодекса. Более того, представляется, что исключение результатов подобных сделок при определении сумм налогов, подлежащих уплате в бюджет, является не правом, а обязанностью налоговых органов.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что проектируемая норма изобилует оценочными категориями, предоставляющими налоговым органам возможность принимать решения усмотренческого характера. В частности, содержащиеся в этой норме формулировки не позволяют однозначно уяснить, какие сделки и по каким основаниям будут признаваться сделками, совершенными в целях занижения сумм налогов, а также о невыполнении каких конкретных функций стороной сделки (особенно при оказании посреднических услуг) в данном случае идет речь и каким образом такие функции в настоящее время определены.
Фактически рассматриваемая норма предполагает введение ответственности налогоплательщика за действия своих контрагентов вне зависимости от того, располагал ли он сведениями о незаконном характере действий данных контрагентов. Это вступает в прямое противоречие с изложенной в упомянутом выше постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда судебной доктриной, согласно которой «факт нарушения контрагентом налогоплательщика своих налоговых обязанностей сам по себе не является доказательством получения налогоплательщиком необоснованной налоговой выгоды», если налоговым органом не доказано, что «налогоплательщик действовал без должной осмотрительности и осторожности и ему должно было быть известно о нарушениях, допущенных контрагентом».
Механизм реализации проектируемой нормы также недостаточно проработан. Ссылка на то, что для целей данной нормы налоговый орган вправе применять методы, указанные в статьях 1059 - 10513 Налогового кодекса, не может быть признана достаточной. Так, не учтено, что методы, предусмотренные указанными статьями Налогового кодекса, предназначены не для расчета непосредственно сумм налогов, а для определения для целей налогообложения доходов (прибыли, выручки) по сделкам между взаимозависимыми лицами, факт реального осуществления которых не вызывает у налоговых органов сомнений. Также представляется проблематичной возможность применения указанных методов с целью определения подлежащих возмещению из бюджета сумм налогов (в частности, подлежащих возмещению сумм НДС). Кроме того, следует учитывать, что в силу сложности данных методов законодатель наделил правом их применения исключительно Федеральную налоговую службу, а не территориальные налоговые органы.
Исходя из изложенного Комитет полагает, что следствием принятия предлагаемой поправки в статью 31 Налогового кодекса могло бы явиться разрушение существующей правоприменительной практики по вопросам оценки обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды и ее замена практикой, основанной на одностороннем подходе к сбору доказательств возникновения необоснованной налоговой выгоды и субъективных представлениях налоговых органов о критериях ее наличия.
4. Поправкой в статью 49 Налогового кодекса (пункт 3 статьи 7 законопроекта) предусматривается возможность взыскания налогов и сборов, обязанность по уплате которых возникла у ликвидационной комиссии после принятия решения о добровольной ликвидации организации, в соответствии с установленным статьями 46 и 47 Налогового кодекса порядком.
По мнению Комитета, данная поправка не соответствует положению пункта 4 статьи 64 Гражданского кодекса, согласно которому требования кредитора к ликвидационной комиссии, в случае ее отказа в удовлетворении данных требований, могут быть удовлетворены исключительно на основании решения суда. Принятие предлагаемой нормы может повлечь за собой нарушение прав кредиторов ликвидируемой организации первой и второй очередей, установленных пунктом 1 указанной выше статьи. В связи с этим принятие подобной меры Комитетом не может быть поддержано ни при каких обстоятельствах.
Кроме того, следует иметь в виду, что согласно пункту 2 статьи 49 Налогового кодекса в случае, если денежных средств ликвидируемой организации, в том числе полученных от реализации ее имущества, недостаточно для исполнения в полном объеме обязанности по уплате налогов и сборов, причитающихся пеней и штрафов, остающаяся задолженность должна быть погашена учредителями (участниками) указанной организации в пределах и порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
5. В результате принятия поправок в статьи 80 и 174 Налогового кодекса (пункт 5 статьи 7 и статья 8 законопроекта) все налогоплательщики НДС должны были бы представлять налоговые декларации в налоговый орган в электронном виде, независимо от численности работников и от категории налогоплательщика (организация или индивидуальный предприниматель). Учитывая, что на налогоплательщиков с численностью работников свыше 100 человек уже возложена обязанность по представлению налоговых деклараций в электронном виде, принятие данной меры распространит эту обязанность на всех остальных налогоплательщиков (в том числе, на индивидуальных предпринимателей, а также на малые и средние предприятия, являющиеся налогоплательщиками НДС). Эту обязанность также предполагается распространить (в определенных случаях) и на лиц, не являющихся налогоплательщиками НДС, которыми, как правило, являются субъекты малого и среднего предпринимательства, применяющие специальные налоговые режимы.
Таким образом, принятие рассматриваемой законодательной меры увеличит административную нагрузку на указанные категории лиц в связи с необходимостью получения ими усиленной квалифицированной электронной подписи, требуемой для представления налоговой декларации в электронной форме, а также повлечет за собой увеличение расходов налогоплательщиков в связи с необходимостью приобретения компьютерной техники. При этом предлагаемый законопроектом срок вступления в силу указанной нормы (по истечении одного месяца со дня официального опубликования федерального закона) не дает налогоплательщику реальной возможности должным образом подготовиться к исполнению данной обязанности.
Признавая актуальность проблемы перехода на электронную форму представления налоговых деклараций, Комитет отмечает, что ее решение должно осуществляться на комплексной основе (а не только в отношении декларации по одному виду налога) и в разумные сроки, позволяющие налогоплательщику на планомерной основе провести все необходимые подготовительные мероприятия.
Учитывая изложенное, а также то обстоятельство, что предлагаемая законодательная мера никоим образом не связана с концепцией рассматриваемого законопроекта, Комитет считает целесообразным рассмотреть данный вопрос в рамках подготовки проекта федерального закона, относящегося к сфере законодательства о налогах и сборах.
По аналогичному основанию в рамках другого законопроекта Комитетом также предлагается рассмотреть поправки в статьи 119 и 174 Налогового кодекса, которыми уточняется норма, возлагающая на лиц, не являющихся налогоплательщиками НДС, обязанность по представлению в налоговой декларации по НДС в случае, если ими были выставлены счета-фактуры с выделением сумм НДС, и возлагается ответственность на указанных лиц за непредставление налоговой декларации, соответственно.
6. Поправками в статью 86 Налогового кодекса (пункт 6 статьи 7 законопроекта) устанавливается обязанность банков по сообщению в налоговый орган об открытии или о закрытии счета, вклада (депозита), об изменении реквизитов счета, вклада (депозита) физического лица. Налоговым органам указанными поправками предоставляется право запрашивать справки о наличии счетов, вкладов (депозитов) и (или) об остатках денежных средств на счетах, по вкладам (депозитам) физических лиц в банке, справки об остатках электронных денежных средств и о переводах электронных денежных средств в случаях проведения мероприятий налогового контроля в отношении физических лиц и в случаях взыскания налога с этих лиц.
Комитет отмечает, что указанные выше меры предполагают введение существенных ограничений конституционных прав граждан, а, следовательно, нуждаются в максимально серьезном обосновании. Вместе с этим, необходимость доступа налоговых органов к массивам информации о счетах физических лиц вызывает сомнение.
В частности, указанная информация не может быть использована в процессе взыскания налога с физических лиц, поскольку нормами статьи 48 Налогового кодекса такое право налоговым органам не предоставлено. В случае неисполнения налогоплательщиком - физическим лицом обязанности по уплате налога (сбора, пеней, штрафов) налоговый орган вправе обратиться в суд с заявлением о взыскании соответствующих сумм, а в рамках судебного производства справки по счетам и вкладам физических лиц могут быть выданы кредитными организациями судам в соответствии с действующим законодательством.
Не наделены налоговые органы и правом на приостановление операций по счетам физических лиц.
Неочевидной представляется и реальная возможность использования настоящей информации при проведении налоговыми органами мероприятий налогового контроля. В частности, факт нахождения на счете физического лица денежных средств, а также совершение операций со средствами на счете (пополнение, снятие, перевод) не свидетельствуют о получении налогоплательщиком доходов. Даже если допустить, что определенная часть данной информации может иметь практический интерес для налоговых органов, представляется, что эффект от ее использования будет несопоставим с колоссальными материальными и трудовыми затратами налоговых органов и банков, необходимыми на подготовку, передачу и обработку массивов информации о счетах физических лиц.
Вызывает серьезные опасения вероятность возникновения ситуации, при которой налоговый орган, обладая доступом к информации о счете физического лица, получит возможность без каких-либо серьезных оснований требовать у гражданина пояснения по любой произведенной им операции. По своей сути, такие действия могут быть расценены как возложение на налогоплательщика обязанности постоянно доказывать свою добросовестность, что означает фактический отказ от презумпции добросовестности налогоплательщика. При этом возможность избирательного использования данной информации в отношении отдельных физических лиц может рассматриваться в качестве коррупциогенного фактора.
На основании изложенного представляется, что принятие подобных норм в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, не будучи каким-либо образом продиктовано объективными потребностями налоговых органов, создает дополнительные риски утечки банковской тайны и может привести к необоснованному ограничению прав граждан на сохранение банковской тайны и снижению для них уровня привлекательности хранения свободных денежных средств в банках.
С учетом изложенного, принятие рассматриваемых поправок в статью 86 Налогового кодекса Комитетом категорически не поддерживается.
По аналогичным основаниям Комитетом не могут быть поддержаны и корреспондирующие поправки в статью 26 «Банковская тайна» Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (подпункты 2 и 3 статьи 4 законопроекта), которыми перечень органов, которым кредитной организацией выдаются справки по счетам и вкладам физических лиц, дополняется налоговыми органами.
7. Статью 88 Налогового кодекса (подпункт «а» пункта 7 статьи 7 законопроекта) предлагается дополнить новым пунктом 81, предусматривающим право налоговых органов в случае выявления противоречий, расхождений между сведениями об операциях, содержащимися в налоговой декларации по НДС, либо выявления несоответствия сведений об операциях, содержащихся в налоговой декларации по НДС, представленной налогоплательщиком, сведениям об указанных операциях, содержащихся в налоговых декларациях, представленных в налоговый орган другим налогоплательщиком, истребовать у налогоплательщика счета-фактуры, первичные документы, иные документы, относящиеся к указанным операциям, и осуществлять такие мероприятия налогового контроля, как осмотр территорий и помещений налогоплательщика, документов и предметов, выемка документов и предметов, а также участие свидетеля, проведение экспертизы, привлечение специалиста и участие переводчика.
Настоящая поправка категорически не поддерживается Комитетом как противоречащая самой природе камеральной проверки, проводимой по месту нахождения налогового органа.
Указанной поправкой в совокупности с двумя другими поправками в статью 88 Налогового кодекса, наделяющими налоговые органы новыми правами по истребованию у налогоплательщиков документов при проведении камеральной налоговой проверки налоговой декларации, в которой уменьшены показатели, и налоговой декларации по налогу на прибыль организаций, в которой заявлены убытки, фактически предлагается стереть грань между камеральной и выездной налоговой проверками. Комитет полагает, что в случае реализации подобных законодательных мер будут фактически сведены к нулю те позитивные тенденции во взаимоотношениях между налогоплательщиками и налоговыми органами, которые удалось достигнуть за последние годы в результате реализации положений Федерального закона от 27.07.2006 № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» (далее - Федеральный закон от 27.07.2006 № 137-ФЗ). Указанным Федеральным законом, в частности, были существенно изменены нормы статьи 88 Налогового кодекса в части ограничения объема документов, истребуемых налоговыми органами при проведении камеральной проверки. При этом, необходимо отметить, что даже до принятия Федерального закона от 27.07.2006 № 137-ФЗ налоговые органы не обладали при проведении камеральной проверки правом доступа на территорию и в помещения налогоплательщика с целью проведения их осмотра или с целью осуществления выемки документов и предметов.
На недопустимость смешения двух различных форм налогового контроля – камеральной и выездной налоговых проверок обращено внимание и в заключении Высшего Арбитражного Суда по рассматриваемому законопроекту (от 15.02.2013 №ВАС-с07/УПП-273).
Следует также учитывать, что предлагаемая поправка не соответствует положениям пункта 1 статьи 92 Налогового кодекса (в части, касающейся проведения осмотра территорий и помещений налогоплательщика) и статьи 94 Налогового кодекса, которые предусматривают возможность проведения указанных мероприятий налогового контроля только в ходе выездной налоговой проверки.
Исходя из изложенного представляется, что принятие предлагаемых законопроектом поправок фактически будет означать нарушение достигнутого баланса прав и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов и, по существу, возврат к практике «налогового терроризма».
Что касается предлагаемого законопроектом наделения налоговых органов правом проведения в рамках камеральной налоговой проверки налоговой декларации по НДС таких мероприятий налогового контроля, как осмотр документов и предметов, участие свидетеля, проведение экспертизы, привлечение специалиста и участие переводчика, то следует учитывать, что положения Налогового кодекса допускают их проведение в рамках камеральных проверок и в настоящее время без внесения соответствующих поправок в Налоговый кодекс (причем вне зависимости от вида проверяемой налоговой декларации).
Кроме того, обращается внимание на следующее.
Из предлагаемой законопроектом редакции пункта 81 статьи 88 Налогового кодекса следует вывод, что в ней идет речь о проверке соответствия сведений, содержащихся о конкретной операции в налоговой декларации по НДС, представленной проверяемым налогоплательщиком в налоговый орган по месту своего учета, сведениям, содержащимся о такой операции в налоговой декларации по любому из видов налогов, представленной контрагентом проверяемого налогоплательщика в налоговый орган по месту его учета (который в большинстве случаев не будет совпадать с налоговым органом, в котором состоит на учете проверяемый налогоплательщик). Однако, принимая во внимание действующие формы налоговых деклараций, а также особенности порядка исчисления конкретных налогов, возможность идентификации контрагентов проверяемого налогоплательщика и конкретных сделок с ним на основе сведений, содержащихся в представленной им налоговой декларации по НДС, а, соответственно, и возможность применения данной нормы на практике вызывает серьезные сомнения.
8. Двумя другими поправками в статью 88 Налогового кодекса предлагается дополнить ее новыми пунктами 92 и 93, в соответствии с которыми налоговым органам предоставляется право при проведении камеральной налоговой проверки уточненной налоговой декларации, в которой уменьшены показатели по сравнению с предыдущей декларацией, истребовать подтверждающие документы, а при проведении камеральной проверки налоговой декларации по налогу на прибыль организаций, в которой заявлены убытки, истребовать документы, подтверждающие размер понесенного убытка (подпункт «в» пункта 7 статьи 7 законопроекта).
Поправка, касающаяся порядка проведения камеральной проверки уточненной налоговой декларации, в которой уменьшены показатели по сравнению с предыдущей налоговой декларацией, не конкретизирует, об уменьшении каких показателей в ней идет речь: подлежащих уплате (возврату, возмещению) сумм налогов, либо об уменьшении любого показателя декларации, в том числе, и в случае, когда уменьшение такого показателя привело к увеличению подлежащей уплате в бюджет суммы налога (например, в случае уменьшения сумм налоговых вычетов по НДС, налогу на доходы физических лиц, расходов, принимаемых для целей исчисления налога на прибыль организаций) либо к уменьшению сумм налога, заявленных к возмещению (возврату) из бюджета.
В связи с этим, принятие рассматриваемой поправки в предлагаемой редакции позволит налоговым органам истребовать неограниченное количество документов в случаях представления налогоплательщиком уточненной налоговой декларации, поскольку при представлении такой декларации хотя бы один из ее показателей в любом случае будет уменьшен.
К аналогичным последствиям может привести принятие поправки, предусматривающей предоставление налоговым органам права при проведении камеральной проверки налоговой декларации по налогу на прибыль организаций, в которой заявлены убытки, истребовать документы, подтверждающие размер понесенного убытка.
С учетом изложенного, а также принимая во внимание позицию Комитета, изложенную в предыдущем пункте настоящего заключения, данные поправки не могут быть поддержаны Комитетом.
9. Одной из поправок в Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» предусматривается расширение перечня критериев системы управления рисками, применяемого таможенными органами для предотвращения нарушений таможенного законодательства, дополнив его нарушениями, связанными, в том числе, с невозвращением в крупном размере из-за границы средств в иностранной валюте, подлежащих обязательному перечислению на счета в уполномоченный банк Российской Федерации.
Обращается внимание на то, что нарушение требований законодательства Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле не является нарушением таможенного законодательства. Поэтому корректно будет изложить предлагаемую норму в следующей редакции: «Система управления рисками основывается на эффективном использовании ресурсов таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле и выявления нарушений при осуществлении других видов контроля, обеспечение которых возложено на таможенные органы…».
Кроме того, необходимо дополнить критерий риска уточнением, устанавливающим, что риском является не только невозвращение иностранной валюты, но и нерепатриация валюты Российской Федерации, что корреспондирует с предложениями законопроекта по внесению изменений в статью 193 Уголовного кодекса Российской Федерации.
В части предлагаемой законопроектом нормы о неприменении принципа выборочности форм и методов таможенного контроля на основе системы управления рисками в отношении декларантов, впервые осуществляющих декларирование товаров отмечается следующее.
Приведенная формулировка не позволяет однозначно трактовать, каким образом должен быть осуществлен таможенный контроль в отношении лица, впервые декларирующего товары. В случае отказа от выборочности таможенного контроля при совершении таможенных операций должны быть применены сразу все формы таможенного контроля и соответствующие меры по минимизации риска по всем направлениям контроля.
При этом пунктом 3 статьи 161 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» определено, что при проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности и ограничиваются только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле.
Учитывая данное противоречие, а также то, что предлагаемая норма в целом не соответствует концепции рассматриваемого законопроекта, полагаем, что данный абзац подлежит исключению при подготовке этого законопроекта к рассмотрению во втором чтении.
10. Поправка в Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», предусматривающая составление акта приема-передачи документов бухгалтерского учета при смене руководителя экономического субъекта, а также поправка в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающая административную ответственность за несоставление такого акта, Комитетом концептуально поддерживаются.
Однако, учитывая, что эти поправки не имеют прямого отношения к концепции рассматриваемого законопроекта, Комитет считает целесообразным рассмотреть их в рамках подготовки к рассмотрению Государственной Думой проекта федерального закона № 192810-6 «О внесении изменений в Федеральный закон от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (в части приведения норм Федерального закона в соответствие с положениями Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок), внесенного Правительством Российской Федерации.
11. Обращается также внимание на то, что порядок вступления в силу статьи 8 федерального закона, предусматривающей внесение изменений в часть вторую Налогового кодекса, необходимо привести в соответствие с положениями пункта 1 статьи 5 Кодекса, регламентирующими порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах.
Порядок вступления в силу статьи 14 федерального закона следует привести в соответствие с положениями статьи 6 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» и указать, что она подлежит вступлению в силу по истечении 30 дней после дня официального опубликования федерального закона.
Одновременно Комитет обращает внимание на ряд положений законопроекта, которыми предлагается внесение изменений в законодательные акты, не относящиеся к вопросам ведения Комитета.
1. Статьей 3 законопроекта предлагается поправка в Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», предусматривающая право органов, уполномоченных на проведение этой деятельности, до возбуждения уголовного дела получать доступ к информации, содержащей банковскую тайну, в том числе к информации о счетах и вкладах физических лиц.
Комитет полагает, что принятие этой поправки может привести к необоснованному ограничению права граждан на сохранение банковской тайны и снижению для них уровня привлекательности хранения свободных средств на счетах в банках.
Кроме того, указанной статьей предлагается дополнить статью 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» нормой, в соответствии с которой наведение справок в кредитных организациях по операциям и счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, счетам и вкладам физических лиц (за исключением случаев, указанных в части третьей статьи 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности») будет допускаться только в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступления средней тяжести, тяжкого и особо тяжкого преступления.
Предлагаемое исключение из сферы действия указанной выше нормы случаев, указанных в части третьей статьи 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», Комитет считает нецелесообразным в связи со следующим.
Согласно положению части третьей статьи 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией органам внутренних дел при осуществлении ими функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений. При этом необходимо иметь в виду, что в соответствии с положениями статьи 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации уголовные дела о налоговых преступлениях отнесены к подследственности Следственного комитета Российской Федерации. В такой ситуации введение рассматриваемого ограничения сферы действия проектируемого дополнения в статью 8 Закона не имеет никакого практического смысла.
2. Комитетом также обращается внимание на норму статьи 11 законопроекта, которой предлагается поправка в Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Данной поправкой устанавливается, что не допускается реорганизация юридического лица в форме присоединения к юридическому лицу, в отношении которого в ЕГРЮЛ внесена запись о том, что находится в процессе ликвидации.
При этом, не учтено, что предметом регулирования указанного Федерального закона являются отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц. Гражданско-правовые отношения между хозяйствующими субъектами данным федеральным законом не регулируются.
В своем выступлении на пресс-конференции 20 декабря 2012 г. Президент Российской Федерации В.В.Путин, отмечая необходимость принятия мер по деоффшоризации российской экономики, подчеркнул, что «делать это нужно аккуратно, цивилизованными способами», не допуская ухудшения инвестиционного климата и ущемления интересов собственников.
Вместе с этим, из анализа предлагаемых статьями 1, 7 и 8 законопроекта поправок, предусматривающих внесение изменений в Закон Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации», части первую и вторую Налогового кодекса, следует, что данные законодательные меры, не будучи каким-либо образом связаны с концепцией законопроекта, направленного на противодействие незаконным финансовым операциям, имеют своей целью исключительно усиление контрольных полномочий налоговых органов и введение новых обязанностей налогоплательщиков. Не подлежит сомнению, что реализация данных мер значительно увеличит налоговые риски в деятельности налогоплательщиков, повысит уровень административной нагрузки на них и, как следствие, приведет к значительному ухудшению делового климата в стране. По мнению Комитета, рассмотрение подобных поправок должно осуществляться в рамках общей концепции реформирования налоговой системы Российской Федерации при рассмотрении проектов федеральных законов, относящихся к сфере законодательства о налогах и сборах.
Одновременно Комитетом поддерживаются позиции, отраженные в заключениях Комитета Государственной Думы по финансовому рынку и Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству.
В связи с изложенным, Комитет по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона № 196666-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям» только при условии исключения из него ко второму чтению статей 1, 7, 8 и 15 и доработки иных положений законопроекта с учетом изложенных в настоящем заключении замечаний.
Председатель Комитета А.М.Макаров
