Ноты для барабана ... или нужен ли нам закон о всеобщем досудебном урегулировании ВСЕХ налоговых споров…

Моя небольшая заметка информационной направленности о вступлении всилу некоторых положений Федерального закона от 02.07.2013 № 153-ФЗ об обязательном досудебном урегулировании налоговых споров, вызвала на портале ЗАКОН.РУ оживленную дискуссию. Спасибо неизвестному мне Гарри Трубману, который полемику затеял. И конечно отдельное спасибо Роману Тараданову, который своими острыми замечаниями и доводами развил тему.

И ведь самое интересное, дискуссия не касалась вопросов вступления закона в силу (чему и был посвящен пост), а касалась проблем нужности/ненужности этого закона как такового, его справедливости, эффективности, а также о его просчетах и дефектах.

Именно поэтому и пришлось вновь взять за перо, вернее, сесть за клавиатуру.

И так…

Для начала еще раз стоит вернуться к основной концептуальной идее закона (идея которого вынашивалась почти 5 лет): универсализация обязательного досудебного порядка урегулирования споров с налоговыми органами.

Остальные изменения, касающиеся порядка обжалования ненормативных актов налоговых органов (действий/бездействия их должностных лиц), тоже значимы, но все же не до такой
степени, как главная идея нового закона.

Итак, обязательный досудебный порядок обжалования актов налоговых органов стал универсальным и, если хотите, для налоговой сферы – глобальным. Хорошо это или плохо? Целесообразно это или нет, если целесообразно, то насколько?

Изначально необходимость принятия закона обосновывалась вполне благими намерениями: снизить нагрузку на суды, создать условия для того, чтобы споры с налоговыми органами доходили до суда только в случае, если исчерпаны все возможности для их урегулирования в досудебном порядке.

Но с другой стороны, применительно к самым ключевым решениям налоговых органов, а именно, к решениям, принимаемым по итогам налоговых проверок, ничего не изменилось. По ним как был обязательный досудебный порядок обжалования, так и остался. Вышестоящий налоговый орган как не был нейтральной стороной в этих спорах (в отличие от суда), так и не стал им. Зато появился обязательный досудебный порядок для обжалования решений, принимаемых в порядке ст. 101.4 НК РФ и всех остальных ненормативных актов и действий. Вот по отношению к ним как раз и уместно ставить вопрос о том, насколько это необходимо, не будет ли пустой тратой времени их обжалование в административном порядке (т.е. в вышестоящий налоговый орган).

Вспомним, что писал по этому поводу в своем заключении к данному закону, когда он был еще на стадии законопроекта, председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам А.М. Макаров: «Законопроектом предлагается обязательную досудебную процедуру обжалования распространить на все без исключения акты налоговых органов, в том числе на решения налоговых органов, которые предполагают принятие обеспечительных мер (коими, например, является решение о приостановлении операций по счетам налогоплательщика в банке). При этом, налогоплательщик, обжалующий такие решения, до принятия вышестоящим налоговым органом решения по жалобе теряет право обжалования этого решения в судебном порядке. Вызывает опасение то обстоятельство, что в ряде случаев, например, в случае обжалования налогоплательщиком решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика в банке, данное обстоятельство может привести к росту убытков этого налогоплательщика, вызванных неправомерными действиями налогового органа, подлежащих возмещению из бюджета.

В связи с этим в дополнительном обсуждении нуждается вопрос о целесообразности распространения обязательной досудебной процедуры обжалования на все решения, принимаемые налоговым органом».

Комитет по финансовым рынкам Совета Федерации также подверг критике этот закон (но уже с процедурной точки зрения) даже уже после того как он был принят ГосДумой. В соответствующем заключении было отмечено, что «как действующий, так и устанавливаемый Законом порядок рассмотрения дел о налоговых правонарушениях и жалоб на вынесенные по ним решения, не обеспечивают равенства процессуальных прав участников такого рассмотрения, что снижает эффективность процедуры досудебного разрешения налогового спора.

Так, согласно новой редакции статьи 140 Кодекса установлено, что рассмотрение жалобы (апелляционной жалобы) осуществляется без участия лица, подавшего жалобу. При этом вышестоящий налоговый орган вправе по итогам рассмотрения жалобы не только отменить обжалуемое решение, но и рассмотреть дело по существу и принять новое решение по делу, в том числе, не в пользу налогоплательщика.

Кроме того, налогоплательщику не дается права ходатайствовать о вызове и допросе свидетелей (статья 101 Кодекса). Не предусмотрено и обязательное ведение протокола, в котором фиксируются все устные пояснения по материалам дела. Это не обеспечивает эффективность досудебного разрешения спора, увеличивает вероятность его обжалования в суде, где уже будет гарантирован достаточный уровень вынесения справедливого, обоснованного решения. Таким образом, Законом не устраняется существующая в настоящее время возможность принятия необоснованного решения по жалобе на основании неполных сведений».

По-моему, Совет Федерации сделал вполне обоснованные замечания.

Нельзя обойти стороной и финансовую сторону вопроса. Если в случае успеха в судебном споре с налоговым органом расходы на привлеченных юристов, адвокатов можно в силу прямого указания закона взыскать с проигравшей стороны (т.е. с налогового органа), то для административного обжалования такой порядок не установлен. Однозначной судебной практики здесь тоже нет. В свое время вопрос о возможности взыскания расходов на административное обжалование выносился на рассмотрение Президиума ВАС РФ, но, к сожалению так и не был рассмотрен, поскольку заявитель ходатайствовал о прекращении производства по делу (Определение ВАС РФ от 26.06.2012 № 14621/11).

Все вышеизложенное невольно наводит на мысль о том, что новый закон о досудебном урегулировании налоговых споров, несмотря на все «благие намерения», которыми обосновывалось его принятия, так и остался каким-то сырым, половинчатым, недоработанным. Из-за этого сомнения в необходимости его принятия были, есть и будут. Как говорится, «хотели как лучше, а получилось как всегда». Но факт остается фактом, закон принят и придется по нему работать. Остается лишь надеяться, что через какое-то время его недоработки дадут о себе знать и у кого-то возникнет здравая идея о новых, действительно полезных и необходимых поправках к нему. Думается, что все это лишь вопрос времени.

И еще хочу отметить следующее.

Данный закон стал активно продвигаться фискальными ведомствами (Минфин, ФНС) после смены в 2010 году руководства ФНС, и соответственно приходы новой команды. ФНС в настоящее время на всех углах (извините, т.е. во всех интервью своих должностных лиц, статьях сотрудников и пр.) утверждает, что новый закон «благо для налогоплательщиков», т.к. «мы его будет внимательно слушать и в суд ему и ходить и не надо».

И объективности ради надо действительно сказать, что нынешняя налоговая служба и ее подразделения на местах за 3 года фактически переломили отношение к досудебной стадии рассмотрения споров как к чему то обязательному, но сугубо формальному и бесполезному. Могу судить по собственному опыту, в настоящее время налоговые органы в центре и на местах, за последние 3 года, действительно проводят серьезную работу по анализу досудебных претензий налогоплательщика (не знаю как кому, но если раньше наши административные жалобы удовлетворялись в единичных случаях, а вернее почти толком и не рассматривались, то сейчас каждая вторая заканчивается хоть каким то результатом для клиента).

Все это свидетельствует о том, что «политика сменилась».

А «смена политики» - это фактор субъективный.

Сегодня наши жалобы читаются и наши доводы выслушиваются, потому что во главе ФНС М.В. Мишустин, который требует «сокращения судебных споров». В таких условиях Федеральный закон № 153-ФЗ – это действительно нормальный инструмент цивилизованного разрешения налоговых споров, и даже (не побоюсь этого слова)  «благо для налогоплательщика». Ведь новый закон не лишает нас с вами права обратиться за судебной защитой, просто для этого нужно пройти дополнительную процедуру.

А вот представьте что завтра, придет к руководству ФНС кто то другой с другой командой (а это может случится, т.к. бюджетные доходы падают), который скажет «а вот по боку мне все… кому не нравится – идите вы ..  в суд».  

И вот в подобных то условиях Федеральный закон № 153-ФЗ превратиться в дополнительную бюрократическую препону для эффективной защиты нарушенных прав налогоплательщика. И вот тут то голоса некоторых скептиков по поводу закона действительно возымеют свое значение.
То есть ноты для барабана, как это не странно существуют, но только тогда, когда по ним барабанщик намерен играть. А если по барабану надо стучать, то и ноты не нужны. Так же и с Федеральным законом № 153-ФЗ.